Centro de Estudios Estratégicos Ayuí

Charla del Lic. Fernando Casanova realizada el 29 de setiembre de 2004 en la sede del CEE/Ayuí

• estar trabajando como asalariados (empleo en relación de dependencia)
• ser cuentapropistas
• ser emprendedores (empresarios)
• ser emprendedores bajo modalidades diferentes a la empresa capitalista (p.e. cooperativas)
• ser parte de un emprendimiento social
• otras

• permite hacerse con un ingreso digno (que alcance a cubrir las necesidades de la persona y su núcleo familiar
• está amparado por la seguridad social
• se puede participar en la toma de decisiones sobre temas que le afectan y existe el derecho a la organización, representación y negociación
• se trabaja en condiciones adecuadas (medio ambiente de trabajo, seguridad e higiene laboral)
• se tiene acceso a oportunidades de formación permanente
• se tiene acceso a redes de apoyo en materia de asistencia técnica y crédito, en función de cada caso y sus necesidades
• no se sufren situaciones de discriminación en función de género, edad, raza, etc.

• Ineficiente comunicación entre oferta y demanda
• Falta de correspondencia entre las competencias de las personas y las efectivamente demandadas por el mercado de trabajo
• Una insuficiente demanda de trabajo

• Aquello que manifiestamente expresa como requerimientos tanto el sector privado como el público
• Aquello que, si bien constituyen necesidades, no alcanzan a formularse como demandas, en función de debilidades en materia de organización, capacidad de presión, falta de información, etc., que afecta a diversos grupos y colectivos (del mismo empresariado, o grupos sociales, o trabajadores del sector informal, etc.). ¿Cómo hacen para formular sus demandas las microempresas que no saben si están ganando o perdiendo, los cuentapropistas, los desempleados, las mujeres jefas de hogar, los jóvenes? Hacen falta políticas especiales que apoyen el desarrollo de capacidades de organización y gestión en estos colectivos.
• Aquello que está por venir. Si bien es verdad que vivimos en un mundo donde la incertidumbre domina, eso no quiere decir que se deba renunciar a todo ejercicio de anticipación. Existen tecnologías ya creadas y aplicadas que aun no llegan al país. Es preciso conocerlas y analizar su potencial impacto sobre el empleo, sobre las calificaciones de los trabajadores, sobre las formas de organizar y administrar el trabajo, sobre la productividad. La prospectiva es también un objetivo de política.
• Pero también, y tal vez más importante que todo, la demanda tiene que ver con lo que se quiere para el futuro (para las personas, las comunidades, la sociedad, el país). En este sentido, la educación y la formación profesional vuelven a vincularse con la idea de la visión de país (o de localidad, región, sector). Esto implicar objetivar lo que en principio es subjetivo. Implica incorporar los puntos de vista, intereses y objetivos diversos que en la sociedad existen. ¿Cómo? No existe otra receta que la participación y el diálogo social. Esto último lo desarrollaremos más adelante porque tiene que ver con más dimensiones que la estrictamente educativa.

• La formación “inicial”, es decir, aquella dirigida fundamentalmente a jóvenes que buscan insertarse en el mercado de trabajo.
• La formación “continua” o dirigida a los trabajadores activos, como forma de actualización de sus competencias.
• La formación orientada a aquellos trabajadores desplazados de sus ocupaciones originales, por lo general desempleados, y que requieren una nueva formación para insertarse en nuevas ocupaciones.

• El de la construcción, donde existió un programa de capacitación de delegados de obra afiliados al SUNCAen funciones de control de la seguridad en el trabajo, con financiación del MTSS vía JUNAE, y que logró abatir en forma importante los índices de siniestralidad en el sector. También se desarrolló un proyecto bipartito (cámaras y sindicato) de actualización de categorías profesionales hasta arribar a perfiles profesionales con base en competencias laborales. Finalmente, en el convenio colectivo de 1996 se acordó priorizar las acciones de formación profesional para trabajadores y empresarios del sector, creando un fondo específico a tal fin (que es parte del Fondo Social de la Construcción) y una entidad específica para gestionarlo (la Fundación de Capacitación de los Trabajadores y Empresarios de la Construcción). Con relación a esto último, el fondo existe, pero la Fundación no ha logrado despegar y no se han ejecutado acciones.
• El de la celulosa y el papel, donde en la principal empresa del sector, FANAPEL (Juan Lacaze, Colonia) se desarrolló a menos durante un tiempo un programa bipartito de capacitación de representantes de los trabajadores y de la gerencia en los enfoques de formación con base a normas de competencia laboral, como base para el desarrollo de programas de desarrollo interno de personal.
• El metalúrgico, donde el convenio colectivo del pasado año compromete a las partes, entre otras cosas, a trabajar por la construcción de un sistema de formación continua para el sector (algunas acciones ya se viene desarrollando en este sentido).
• Finalmente, este tema ha sido abordado en otros sectores como el bancario, aéreo y frigorífico.

• Que cualquier formación recibida en un sistema, fuese reconocida en los otros.
• Que las competencias adquiridas mediante el trabajo, pudiesen ser reconocidas por el sistema o los subsistemas.
• Que se puedan construir itinerarios formativos profesionales diferenciados, mediante una original combinación de experiencias formativas, y que den como resultado perfiles profesionales también diferenciados.

• Si yo recibí una capacitación específica (por ejemplo, revoque en yeso), eso me sea reconocido si pienso realizar un curso de formación profesional en el CETP. Si además yo trabajé en obras donde aprendí a colocar azulejos, mediante una prueba de evaluación eso me sea reconocido y acreditado, eximiéndome de tener que estudiarlo nuevamente. Y si, por último, mediante la educación general secundaria yo ya poseo conocimientos en matemáticas, física o química, también me sea reconocido.
• Yo estudié una carrera de diseño industrial. Paso luego a trabajar en el sector textil, desarrollando en forma aplicada mis conocimientos allí. Asisto a un curso de capacitación en diseño asistido por computadora. Soy diseñador industrial, y comparto competencias con los diseñadores en arquitectura, en la industria del mueble o del automóvil, pero poseo además un perfil propio. 

Llegar a esto, requiere además establecer códigos de comunicación comunes. Es difícil o imposible articular subsistemas si en uno, lo que se entrega y valora es un certificado que dice que cursé tales materias, con tal cantidad de horas y eso significa que tengo un determinado título; mientras que en el ámbito laboral lo que interesa es si yo sé o no hacer algo. Claro que el empresario puede suponer que si yo tengo un título de mecánico tornero yo sé operar un torno, pero en última instancia lo que le interesa es que yo, efectivamente, lo opere (en la situación actual, con o sin título). Si aun con título no sé que hacer con el torno, no logro demostrar mediante mi desempeño que poseo esa competencia, difícilmente puedo presentar una demanda porque el empresario no quiera reconocer mi certificado. Viceversa, ¿cómo hace el CETP para reconocer los conocimientos que yo adquirí en el trabajo? Ser mecánico tornero requiere de más conocimientos que la operación de un torno. Pongamos que yo aprendí trabajando a operarlos, pero quiero adquirir la formación que me falta a través de uncurso o carrera. La única forma de que no me hagan estudiar lo que ya sé (operar el torno) es hacerme una prueba práctica en la cual yo demuestro que sé hacerlo. De nuevo, el desempeño efectivo y esperado. Lo anterior plantea la necesidad de montar sistemas de normalización (determinación de normas de desempeño que sirven de estándares y guías de evaluación), de evaluación (pruebas) y de certificación (entrega de certificado). Pero cuidado, que tal certificado sería diferente a lo que hasta ahora reconocemos como tal. En la forma tradicional, un certificado dice que adquirí un título (p.e. agente de viajes) después de cursar determinadas materias con determinada carga horaria. En la nueva forma, el certificado “certifica” que yo poseo determinadas “unidades de competencia” (sé manejar un software de reserva de pasajes, sé comunicarme con los clientes y captar su demanda, sé como se emite un pasaje, sé calcular los costos parciales y totales de un paquete turístico, conozco y tomo en cuenta las normas y regulaciones existentes, etc.). Tal sistema es, sobre todo, un sistema de información: las normas de competencia sirven para que el sector privado conozca cuáles son las competencias, o combinación de ellas, que producen un determinado desempeño (en términos de producción, productividad, calidad, costos); para que el sector educativo y de formación profesional oriente mejor su oferta (contenidos y métodos); y para que los y las trabajadores(as) conozcan tanto lo que se busca en el mercado (qué competencias) y dónde y cómo obtenerlas. Sí es importante señalar que la certificación no debería constituirse en un (nuevo) mecanismo de exclusión del trabajo. Por el contrario, ella debería ser parte integral del proceso formativo. Si de 10 cosas que necesito saber para desempeñarme en cierta ocupación, sé ocho y no manejo dos, la evaluación permite identificar esa carencia y enseñar específicamente esas dos cosas. Con esto se ahorran recursos educativos, y se ahorra tiempo de las personas. Se logra un resultado más rápido y más pertinente. Hace algún tiempo hubo un intento desde el MTSS de crear un sistema nacional de normalización y certificación de competencia laboral, pero fracasó. Lo que hay hoy son esfuerzos sectoriales, las más de las veces bipartitos, más esfuerzos de adaptación desde el CETP. Es una tarea ardua y es preciso saber que no se restringe sólo a aspectos técnicos (que los tiene) sino también políticos. En todo caso, también aquí hay bastante experiencia internacional acumulada como para embarcarse en diseños más específicos. Sin embargo la búsqueda de una mejor correspondencia entre competencias ofrecidas y demandadas no se restringe a lo anterior. Esto, entre otros factores por el siguiente: no sólo se debería atender a lo que hoy se precisa (supuesto caso que hayamos logrado saberlo), sino también anticipar aquello que el mercado de trabajo demandará de aquí a 3 o 5 años. Sólo a modo de anotación (ya habrá oportunidad de profundizar en el futuro), se requiere:

• Construir mecanismos eficientes de observación permanente del mercado de trabajo (los que hay son escasos y poco desarrollados). Esto incluye más que la sola lectura de los oficios y ocupaciones en alza o declive. Incluye también analizar los cambios en las formas de organizar y gestionar la producción y el trabajo, los cambios en el contenido del trabajo, así como el ya mencionado efecto de nuevas tecnologías ya aplicadas en otras partes y que tarde o temprano se aplicarán aquí (p.e. el control numérico aplicado a máquinas-herramientas).
• Tomar en cuenta que la capacitación específica posee una vida útil cada vez más corta. Es decir, que antes que preocuparnos por el exacto dominio de una tecnología específica, deberíamos preocuparnos por formar para un mejor relacionamiento con el cambio tecnológico (no es lo mismo capacitar en una versión de un procesador de textos, que enseñar cuál es la lógica que está por detrás de cualquier software utilitario, de modo tal que la persona pueda ir pasando de versión en versión por sí misma).
• Por último, son casi más importantes los métodos que los contenidos de la formación. Lo que se requiere, además de buenos programas, son ambientes cualificantes (sean éstos centros de formación o de trabajo). Esto sobre todo porque hay un conjunto de competencias estratégicas (que cada vez se necesitan más en cualquier trabajo) que por decirlo de algún modo, se “desarrollan a sí mismas”. Creatividad, iniciativa, trabajo en equipo, capacidades de gestión y control, son cosas que se aprenden ejerciéndolas en el ambiente apropiado.

• Se basa en una estrategia de cooperación de diversos actores (sindicatos, gobierno, empresas, ONG).
• Busca re-institucionalizar al desocupado, hacerlo parte de algo colectivo.
• A través de lo anterior, que tenga la oportunidad de encontrarse con otros que están afectados por los mismos problemas y reconocerse en ellos.
• Se brinda asistencia sicológica para superar diversas fracturas. Entre otras cosas, externalizar la culpa por su situación (DE: estoy desocupado porque soy un ignorante, por vago, por incompetente; A: estoy desocupado por existen causas económicas y políticas para ello; DE: estoy solo, A: somos muchos).
• Se realizan acciones de compensación educativa que ayuden a superar los déficits previos.
• Se entrega capacitación, pero no de modo descolgado, sino en el marco de lo anterior y como parte de un proceso de desarrollo personal y colectivo.
• Se da formación política (aunque alguno se espante con el término), para construir colectivamente ciudadanía. Conocimiento de derechos y obligaciones, sí, pero también desarrollo de capacidades de gestión y organización, de preparación para la participación, de conocimiento de la historia y la realidad.
• Por último, y dependiendo del programa que se considere, lo anterior se complementa con acciones de colocación y pasantías, acceso a microcrédito, de asistencia para la creación o incorporación a cooperativas, etc.

De nuevo, hay bastantes experiencias como para no tener que empezar de cero. 4. Políticas para un desarrollo sostenible, generador de trabajo y bienestar Llegamos aquí al centro de la cuestión. De forma primera y principal, la disponibilidad de fuentes de trabajo e ingreso, incluido el empleo, depende de la actividad económica. Ello implica, en primer lugar, que los enfoques y medidas que en el plano de la política macro-económica se adopten, poseerán una gran influencia. En tal sentido, importan las políticas que en materia cambiaria, fiscal o monetaria se adopten (especialmente la primera) y su estabilidad y la confianza que generen . Sin embargo, no será este el foco de atención en este documento. Alcance con decir, por ahora, que la expectativa está centrada en disponer de una política macroeconómica que, además de ocuparse de la estabilidad de precios, coloque como prioridad principal a la actividad económica y el trabajo. Antes bien nos ocuparemos aquí de aquellas políticas complementarias a la anteriores, de nivel meso y micro, que sería posible impulsar a efectos de apuntar a un modelo de desarrollo sostenible, generador de trabajo y bienestar. Independientemente del marco macro-económico en el que se opere, tales políticas deberían ser implementadas. Obviamente que, si existe una consonancia o relación funcional entre ambas, el efecto de las segundas podrá ser más cercano y amplio. De lo contrario, sus efectos serían más discretos. Importa decir, sin embargo, que las más adecuadas políticas macro-econonómicas difícilmente podrán producir los efectos deseados sin este correlato de políticas meso y micro. El papel del EstadoLa primera pregunta que deberíamos responder como fuerza política que aspira a la conducción del aparato público, es cuál es papel que visualizamos para el Estado a efectos de que éste sea funcional a los objetivos que nos proponemos. De la respuesta a esta pregunta debería surgir, al final, la respuesta a otra pregunta: ¿qué Estado queremos? Lo que es igual que definir qué tipo de reforma del Estado proponemos. Pero empecemos por la primera y con relaciónpor ahora al tema del desarrollo económico y social sostenible, generador de trabajo y bienestar. Y como estamos en un proceso de discusión, lanzaremos algunas afirmaciones para que sean confrontadas, complementadas y, eventualmente, sustituidas. Ellas componen, tomadas conjuntamente, un hilo de razonamiento y son acumulativas: Primera afirmación: en la estrategia de desarrollo propuesta, el Estado tendrá un papel de primera importancia, entre otras razones, por la relativa debilidad de los otros actores que forman parte de tal proceso. Segunda afirmación: sin embargo, también tenemos (y tendremos) un Estado debilitado tanto desde el punto de los recursos que está condiciones de movilizar, como de los márgenes de acción de que dispone. Tercera afirmación: es decir que, como nunca, necesitamos de la acción estatal, pero dada la debilidad y el escaso margen de acción, el papel del Estado no podrá pretender ser hegemónico ni totalizador. Casi todo lo que está por hacerse requiere de la intervención del Estado, pero éste no podrá (ni debe) hacerlo todo. Cuarta afirmación: se deberá, en consecuencia, escoger con sumo cuidado cuáles serán las áreas de intervención pública y su forma. En tal sentido, pensamos en un Estado que desencadena algunos procesos, que refuerza otros en curso, que busca corregir aquellas tendencias que van en sentido contrario de los objetivos buscados, que estimula a otros actores a asumir, a su vez, su papel en el proceso de desarrollo. Quinta afirmación: teniendo claro lo anterior y los objetivos de política, se abren muchas alternativas. a) el Estado actúa por sí mismo en áreas donde no hay otros actores que puedan tomar la iniciativa; b) el Estado se asocia con privados; c) el Estado se asocia con organizaciones de la sociedad; d) alianzas Estado-sector privado-organizaciones de la sociedad; e) el Estado promueve alianzas sector privado-sector privado, sector privado-sociedad, sociedad-sociedad; f) otras que podamos imaginar o que surjan en el camino. Sexta afirmación (y final): hay áreas y responsabilidades a las cuales el Estado no puede renunciar, lo que no quiere decir que sean de su exclusiva incumbencia. No nos referimos aquí a temas que serán abordados en otros documentos y otras discusiones, como las empresas públicas, la educación y otros. Hay, sin embargo, una responsabilidad de la cual el Estado no puede estar omiso: actuar estratégicamente. Desarrollemos. Las administraciones que han estado a cargo del Estado uruguayo durante las últimas décadas han estado omisas de esta responsabilidad. Anteriormente a la dictadura, el ejercicio de la CIDE aparece como un ejemplo (en gran medida frustrado) de lo que estamos diciendo. Posteriormente se podría citar el ejemplo (más frustrado aun) de la CONAPRO. Actuar estratégicamente significa, entre otras cosas, definir qué país se quiere de aquí a 10, 20, 30 años. ¿Cuál será su perfil productivo?¿Cuál su inserción en la región y el mundo?¿Qué sociedad, con qué estilo y calidad de vida? Requiere, a partir de lo anterior, definir también qué potencialidades y qué debilidades existen. Qué se buscará reforzar y estimular, y qué se intentará corregir o cambiar. Finalmente, demanda un conocimiento y análisis de las capacidades y recursos propios del Estado, de las que existen en la sociedad y la economía, y de cómo ellas se usarán y combinarán para apuntar a los objetivos buscados. Este conjunto es lo que podrá dar coherencia y dirección a la conducción del Estado. Cabe agregar, sin embargo, que lo anterior puede ser hecho (y se ha hecho en el mundo) de diversas formas. Se ha hecho bajo gobiernos autoritarios. Se ha hecho a partir de ejercicios tecnoburocráticos. De ahí que muchos ejercicios de planificación estratégica han acabado en economías que crecen, pero que concentran la riqueza y generan exclusión y pobreza. Y se ha hecho también (aunque son los menos) mediante mecanismos democráticos y participativos. Es decir que un gobierno progresista puede tener como primer elemento de diferenciación, la recuperación del Estado como actor que, para cumplir su función de representación de los intereses generales de la sociedad, actúa estratégicamente. Pero además, y para ser efectivamente progresista, debería contener los siguientes elementos:

• En los objetivos, deberían estar claramente privilegiados la justicia social, la solidaridad y la libertad.
• Los medios deberían prefigurar en sus formas (y efectos más inmediatos) tales objetivos.
• La definición de objetivos, los diagnósticos y la construcción del desarrollo, deberían ser participativos. El más amplio diálogo social debería ser un signo distintivo de un gobierno progresista.

Más allá de la participación ciudadanaen elecciones, Uruguay cuenta hoy con experiencias tan escasas comotímidas de participación y diálogo social. Con relación a los temas deque estamos hablando, las experiencias de la JUNAE y del BPS sonprácticamente las únicas que existen. Indudablemente que laconvocatoria a un gran diálogo nacional, con otros actores políticos,pero fundamentalmente con trabajadores, empresarios y organizacionessociales tendría gran importancia. Ello serviría, en caso de funcionar,para dar un gran marco para un ejercicio más profundo y diversificadodel diálogo social como herramienta para construir el desarrollo. Peroes justamente la capacidad que se tenga de extender esta práctica a másámbitos y niveles lo que dará más garantías de éxito. Estamos hablandode diálogo social y participación efectiva en el nivel de la empresa(con relaciones laborales modernas y derechos respetados), al nivel delos sectores y cadenas productivas, al nivel local (regiones,departamentos, ciudades, pueblos y barrios).Y a los efectos de evitar tergiversaciones malintencionadas, ha dequedar claro que no estamos promoviendo que todo se decida entre todos.No se trata de que todas las localidades del Uruguay decidan qué tasade devaluación operará en el 2005. Se trata sí de los diferentesactores puedan incidir en aquellos ámbitos donde hay decisiones que lesinvolucran cercanamente y en la propia operativa de las accionespropuestas. Por ejemplo, proyectos productivos a ser priorizados en unadeterminada localidad, qué tipo de arreglo institucional se diseña eimplementa para responder a las demandas de capacitación de un ciertosector, cómo se vinculan en una empresa los incrementos de laproductividad con los temas salariales, etc.

Políticas sectoriales y de especialización productiva Resulta claro que el Uruguay no podrá desarrollar un perfil competitivo en todas las áreas y sectores. Parte del ejercicio de planificación estratégica consiste precisamente en determinar cuáles son aquellos sectores o cadenas que, en función de ventajas comparativas propias o de la subregión (Mercosur), o de los aspectos que potencialmente pueden convertirse en ventajas competitivas, pueden transformarse en claves para la generación de riqueza y trabajo. Una vez hecho esto, deberíamos ser capaces de conocer, entender y actuar en la integralidad y toda la extensión de cada sector o cadena productiva, nuevamente con un sentido estratégico. En este sentido, resulta claro que buena parte de estos sectores clave continuarán estando vinculadas a cadenas agroindustriales. Y no se está hablando aquí de un perfil de país exportador de materias primas, sino de cadenas con alto valor agregado. El complejo cárnico, entre otros, es una de estas cadenas que ya ha iniciado un proceso en este sentido, que el próximo gobierno deberá continuar profundizando. No se trata ya de exportar ganado en pie, sino de una cadena que ya se está acercando a los más exigentes estándares en materia de calidad e incorporando tecnología de avanzada en diversas fases. Continuar fortaleciendo la competitividad de este sector implicará atender las actividades de mejora genética, las condiciones y procedimientos de cría (alimentación, sanidad animal), traslado de animales, procedimientos de faena, preparación de cortes, envasado, normas de higiene, conservación y traslado de productos, en suma, absolutamente todo, desde la genética hasta que el producto es finalmente consumido en un restaurante o un supermercado de cualquier país. Además implica estudiar y conocer la demanda en cada destino actual o potencial, sus cambios, amén de las innovaciones tecnológicas y cambios en la estrategia de la competencia. Visto desde el Estado, el desafío consiste no sólo en contribuir al desarrollo de una visión estratégica en conjunto con los actores del sector, sino visualizar también qué otras externalidades se pueden generar (empleo, creación de empresas que presten servicios al sector, etc.) y diseñar una estrategia de intervención donde se combinen las diferentes herramientas que en la esfera pública existen, articulándolas con las capacidades propias de los actores involucrados. En tal sentido, el complejo cárnico no es de competencia exclusiva del MGAP. Los recursos y capacidades de este Ministerio deberían combinarse lo más eficazmente posible, con los espacios de innovación y desarrollo científico y tecnológico, con las entidades de formación y capacitación, con los mecanismos de crédito, y con todo aquel dispositivo de política que tenga algo para aportar. Como ejemplo en contrario (de nula planificación estratégica) podría citarse el caso del sector forestal. Se trata de un ejemplo de qué tipo de trastornos y de pérdida de oportunidades tienen las acciones agolpe de balde y unilaterales. Se promulga una ley que incentiva la inversión en plantaciones forestales, pero no se usa un mínimo de tiempo para estudiar la posibilidad de, además de exportar a granel (madera chipeada), generar una cadena con más de una transformación y, por tanto con mayor valor agregado (por ejemplo, industria del mueble, de materiales para construcción, etc.). Llegamos al 2004 con una situación impuesta: una oferta casi monopólica (Euforest-ENCE) que fija los precios y deja sin capacidad competir a inversiones ya hechas, aunque desemboca en una nueva inversión (planta de celulosa de M’Bopicuá) que, al margen de consideraciones ambientales, genera empleo en una región (Río Negro); por contrapartida, inversiones chilenas que para sacar la madera chipeada necesita un puerto con la profundidad suficiente que le permita sacarla (polémica por puerto en La Paloma). Lo que queda claro en el primer caso, es que hubo una empresa que sí pensó estratégicamente y está próxima cosechar los frutos. Esto no es malo, genera empleo y si las dudas sobre la sustentabilidad ambiental se despejan será mejor. Pero ¿y el resto de cosas que pudieron haberse previsto y hacerse? Ya anotamos que sólo se terminó apostando hacia una cadena de bajo valor agregado (excepto el caso expuesto, con la celulosa). ¿Se pensó además en el manejo de las plantaciones y la correspondiente capacitación? No, salvo por cursos sueltos para motosierristas. ¿Se pensó en cómo se podría ver afectada la infraestructura vial y en que previsiones tomar? No. ¿se sopesaron las alternativas en términos de medios de transporte (vial, férreo) y en las alternativas de salida del país? No. El sector forestal se presta especialmente para una ejercicio de planificación y sin embargo no se hizo. Tampoco, creemos, se estudiaron otras posibilidades que partir de estas inversiones podrían haber generado más valor agregado y más trabajo para los uruguayos. No nos adentraremos más aquí en el análisis de cuál debería ser el perfil productivo del país y qué sectores deberían ser priorizados (que es justamente la materia de tipo de ejercicio que estamos proponiendo). Si embargo, un agregado: en la mayor parte de los casos, se tratará de sectores intensivos en conocimiento. Esto no es antojadizo, obedece a, al menos, tres razones de peso: a) la capacidad de competir en el mundo actual va crecientemente en el sentido de la inversión en conocimiento que esté por detrás de los productos y servicios ofrecidos, agregar valor significa cada vez más agregar conocimiento; b) el factor conocimiento se convierte crecientemente, en consecuencia, en el principal y en la mejor estrategia para incrementar la productividad; c) Uruguay dispone de este activo en forma mayor, comparativamente hablando, que muchos países (aunque sus niveles de inversión ni se acercan a los de, por ejemplo, los países del sudeste asiático. Se trata, además, de un activo infinitamente desarrollable. La inversión en conocimiento debería recorrer al menos tres caminos: en investigación, desarrollo y adaptación tecnológica; en educación general; y en formación profesional y capacitación. Fundamentalmente ésta última (aunque también las otras dos) debería estar profundamente involucrada con las prioridades que en materia de desarrollo sectorial establezca el país. Y a modo de nota final, por sectores intensivos en conocimiento entendemos no sólo a aquellos donde el producto es el propio conocimiento (industria del software, logística, educación), sino cualquier sector productivo (agroindustrial, industrial, comercio y servicios). Estrategias de desarrollo localOtro enfoque, complementario del anterior, para pensar las políticas de desarrollo y generación de trabajo es el que generalmente se ubica bajo el rótulo de “estrategias de desarrollo económico local” (DEL). Este enfoque se aplica a una variedad de instrumentos que, por oposición a la tradición de las políticas centralistas de desarrollo, procuran animar los procesos de fortalecimiento de las ventajas comparativas que se manifiestan en determinados territorios. Para ello, las estrategias se centran más en lo que se conoce como factores “endógenos”: el tejido económico local, los recursos humanos y el marco institucional local. Consiste, en definitiva, en trabajar sobre la base de que la actividad económica dependa de las condiciones socioeconómicas del lugar, en vez de lo contrario. La sustitución del término “políticas” por el de “estrategias” no es antojadiza. Ello se vincula al proceso de revisión de aquellas concepciones que, históricamente, identificaron a las políticas públicas con un campo donde la prerrogativa e incluso hasta el monopolio de la acción radicaba en el aparato estatal, las más de las veces central. En el nuevo enfoque, en cambio, la acción pública estatal se articula con la iniciativa, recursos y capacidades de los actores sociales y privados, redibujando lo que se considera como el espacio de “lo público”. Este último pasa a ser entendido en su acepción más esencial y primigenia: aquello que atañe a los asuntos de interés común y cuya gestión convoca a todos los actores involucrados, desde su propia identidad. Existen una serie de esfuerzos orientados a determinar los aspectos o componentes distintivos de este enfoque, pero, sintetizando, diremos que hay cuatro rasgos básicos que caracterizan a las estrategias DEL:

• necesitan de la participación y el diálogo social;
• se basan en un territorio;
• implican la movilización de los recursos y ventajas comparativas locales, y
• son realizados y gestionados localmente.

• Fortalecer, como ya se dijo, la capacidad de los actores sectoriales y locales para la gestión de las estrategias de desarrollo económico y social. Esto puede incluir acciones de: identificación de arreglos institucionales sectoriales o locales existentes para establecer un diálogo y atender en la medida de lo posible sus demandas; capacitar a los actores; identificar buenas prácticas y difundirlas ampliamente; identificar en el mundo buenas prácticas y difundirlas en Uruguay; mejorar los medios de acceso a la información y a la comunicación; etc. Esto es: fortalecer y cualificar a aquellos actores (y arreglos entre actores) que son necesarios para el desarrollo y que trabajarán mancomunadamente con Estado.
• Asistir técnicamente a tales actores y en sus arreglos institucionales para el diagnóstico de necesidades, debilidades y fortalezas; la definición de metas y medios, no como un servicio central sino como una función facilitadora (y también cualificadora).
• Racionalizar la oferta de servicios públicos y dispositivos de política, apuntando sobre todo a una mejor coordinación horizontal y vertical, y a una mejor comunicación.

• Conectividad entre los programas: un desocupado se cerca a un programa de tipo redistributivo, como es el caso del Programa de ingreso (renda) mínima que proporciona una ayuda financiera a familias de bajos ingresos con niños en edad escolar. Antes que dejar aquí la relación se le puede facilitar la orientación y el acceso a Programas de capacitación o de bolsa de trabajo o de microcrédito, etc.
• Relación acumulativa entre programas: se tienen programas de distinto nivel pero que los de tipo más general se apoyan en los más particulares. En este sentido se han establecidos tres niveles de programas: programas redistributivos (ingreso mínimo, Bolsa de Trabajo, Operación Trabajo, Comenzar de nuevo); programas emancipatorios (Oportunidad solidaria, San Pablo Confía, Capacitación Ocupacional); y Programas de Apoyo al Desarrollo Local (Desarrollo local y San Pablo Integra). Esto significa que, antes que programas focalizados separados, existe una estructura lógica y operativa de los mismos, permitiendo que en buena medida los programas de desarrollo local y de integración social se apoyen en una combinación de programas redistributivos y emancipatorios.
• Propenden a la construcción de proyectos colectivos que operan como herramienta de desarrollo personal y comunitario, socializando a los participantes en más ámbitos donde tienen la oportunidad de tornarse en protagonistas de su propio progreso y el de su sector o comunidad. La primera relación puede ser individual (un desocupado accede a un ingreso mínimo con el compromiso de mantener a sus hijos en la escuela). Sin embargo, y simultáneamente, se le orienta y facilita el acceso a programas donde puede encontrarse con otros (no necesariamente desocupados, ni de la misma edad, u otro de los elementos que se utilizan como “filtro” en los programas focalizados) para recibir capacitación y formación ciudadana, para desarrollar un emprendimiento productivo o un proyecto de interés social, para acceder a los programas de microcrédito. Y paulatinamente, en el mismo proceso, se le va dando la oportunidad de integrarse en proyectos colectivos: el desarrollo de su barrio, de un sector productivo, etc.

Además, un par de apuntes. Primero, nótese que no se trata ya de programas exclusivamente de empleo en sentido típico (empleos de emergencia, capacitación, colocación). Son programas orientados fuertemente a favorecer la construcción de ciudadanía, a desarrollar capacidades individuales y colectivas, a que las personas dejen de ser “beneficiarias” de los programas, para convertirse en protagonistas de proyectos colectivos. Segundo, este enfoque no es necesariamente excluyente de políticas pasivas (como el seguro de paro), ni de las activas actualmente existentes (p.e. capacitación), lo innovador reside en el enfoque integrador, en impronta participativa y en ver la globalidad de los problemas y no exclusivamente las trabas aquí o allá. Es una aplicación del mismo concepto que se defendió antes para las políticas sectoriales y las estrategias locales. 5. Algunas cosas que han quedado afuera y que habrá también que discutir Las condiciones en que este borrador ha sido elaborado (robándole tiempo al tiempo) nos han llevado a dejar afuera otras cuestiones que dicen relación con el mismo tema. En la alternativa optamos por aquello donde teníamos más acumulación. Ya se mencionó antes las cuestiones macroeconómicas. Si embargo es bueno al menos apuntar que habrá que discutir, al menos, dos cosas más:

• La cuestión del reparto del tiempo de trabajo como estrategia de generación de empleo. Es decir, la posible reducción de la jornada laboral, tal como se ha planteado en países europeos y hoy es discutida en Brasil. Esto tiene muchas puntas, entre ellas, como evitar el incremento mayor del doble trabajo, y si se toca o no el salario y que relación se establece con los incrementos de productividad.
• Los dispositivos legales y fiscales de promoción del empleo. Leyes de empleo juvenil, reglamentación de contratos de aprendizaje, exoneración de aportes contra contratación, subsidios a la capacitación en la empresas, etc.

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