Centro de Estudios Estratégicos Ayuí

(Versión desgrabada por Carlos Domínguez.  Edición de Inés Casamayou)

Un poco la idea de esta charla es pasar rápidamente revista a objetivos y lineamientos de la Reforma Tributaria. Seguramente algunos de ustedes ya los tienen más que escuchados, más que sabidos, pero me parecía que como un tema de orden correspondía por lo menos dar el esqueleto del planteamiento del Proyecto de Ley de Reforma Tributaria y a partir de ahí discutir un poco algunos temas referentes a la estructura tributaria en Uruguay desde una perspectiva histórica, los impactos cuantitativos de la reforma, algunas consideraciones adicionales que tienen que ver con cómo equilibrar los objetivos, y la aplicación de un nuevo sistema tributario con una perspectiva política. En primer lugar está explícito en el Proyecto de Ley, en la exposición de motivos, que los objetivos de la reforma básicamente son tres. Si bien algunos tienen más énfasis que otros en la discusión pública y en el manejo público, no dejan de ser tres los objetivos de la reforma.

En primer lugar, procurar un mayor componente de equidad en lo que es la carga tributaria. Aquí hablamos de equidad en términos de acercar la carga tributaria a las familias en función de su capacidad de contribución, en lo que podríamos considerar una equidad vertical en la distribución de ingresos de la sociedad y también mayor equidad en el sentido horizontal, es decir que por diversas razones es justo y conveniente que los distintos sectores de la actividad económica tengan tratamientos tributarios esencialmente homogéneos. Sin perjuicio de que después haya particularidades, la norma general debería apuntar a una homogeneidad en ese sentido.

Mayor equidad, entonces, por esas dos vías, vertical y horizontal, una mayor eficiencia del sistema. Esto interactúa con ese tema de la equidad horizontal también en la medida que el diagnóstico obviamente parte del hecho de que acá hay un sistema esencialmente inequitativo e ineficiente. Ineficiente por la multiplicidad de impuestos, casi treinta impuestos nacionales, muchos de los cuales tienen la característica de ser distorsivos a nivel de los mercados en que operan, de ser complicados desde el punto de vista de la administración y la fiscalización. Es complicado también desde la perspectiva del contribuyente a la hora de tributar y, esencialmente, ni siquiera tienen la belleza de la recaudación. O sea múltiples impuestos complicados, feos, distorsivos en el mercado y que ni siquiera recaudan demasiado dinero.

Por esto, la relación en términos de eficiencia del sistema es esencialmente mala y el sistema presenta perforaciones, por eso digo que la reforma se basa en la equidad horizontal en términos de los sectores económicos. Hoy por hoy el sistema tributario, especialmente desde la perspectiva empresarial, es como un queso gruyere, tiene agujeros por todos lados, y vistos como en una fotografía estos agujeros son aleatorios, es decir no hay una lógica de largo plazo que explique por qué ciertas cosas tienen beneficio, tienen exoneración, tienen rebajas, tienen deducciones.

Sí tiene una explicación histórica, ¿verdad? Y es que aluvionalmente desde el punto de vista histórico ha habido crisis sectoriales, crisis generalizadas, problemas de precios en tal sector, problemas de competitividad en tal otro, y eso fue generando lo que se da actualmente. Por la vía fiscal, por la vía tributaria, se pretendieron compensar problemas que no son esencialmente tributarios y se fueron armando partes, haciendo agujeros, perforando el sistema, normalmente en función de la capacidad de incidencia de lobby que podrían tener los distintos grupos empresariales o los grupos de interés.

Reitero, como fotografía actual, uno no puede explicar con una racionalidad política el esquema actual de perforaciones, de exoneraciones, de depreciaciones. Por lo tanto la eficiencia hace a una mayor homogeneidad, eso facilita la administración tributaria y además tiene un componente de equidad. Es decir que ahí también la equidad y la eficiencia van juntas desde ese punto de vista.

Uno podría pensar que la eficiencia es algo más instrumental y que los dos objetivos centrales están en la equidad, por un lado, y en el tercer objetivo, que es el estímulo, la coherencia con el estímulo a la inversión, al ahorro…
Es algo así como pensar equilibradamente en aspectos distributivos y en el aumento de la producción y el empleo, el Uruguay productivo. Reitero que a nivel público probablemente esté más en el debate el enfoque de equidad, y el eje de la discusión se ha centrado sobre todo en el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas de manera general, y también hay muchas discusiones puntuales que son más bien sectoriales o de grupos. Entonces en términos generales el debate ha girado alrededor del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas y por lo tanto el énfasis de la discusión tiene el componente de equidad como principal norte, pero en realidad desde nuestra perspectiva es tan importante el objetivo de equidad como el del estímulo a la producción y el empleo. Estos tres objetivos interactúan, tienen conflictos entre sí, pero también interacciones que se retroalimentan. El enfoque redistributivo obviamente es importante y está planteado en los términos de la reforma, pero igualmente tiene que estar planteada la generación de empleo para mejorar la distribución futura del ingreso y por lo tanto haya menores presiones a la redistribución en el futuro. O sea, acá hay un extremo posible que es pensar que lo único que importa es la equidad hoy, que lleva a soslayar consideraciones en cuanto a cómo afectan los impuestos las decisiones de ahorro, de inversión, y por tanto de generación de empleo. El otro extremo consiste en pensar en preocuparse hoy sobre cómo se agranda la torta y mañana nos preocuparemos de cómo distribuirla.
Nosotros tenemos que equilibrar esas dos visiones, hay que ir a un punto de equilibrio entre tener un marco de redistribución hoy, sí, pero también considerar que la redistribución va a ser mejor mañana en la medida en que haya procesos también genuinos en la base de redistribución de ingresos por la vía del ahorro, la inversión y la generación de empleo. O sea, no es que ni lo único que importa es la equidad hoy —porque tengo que tomar en consideración el crecimiento de la producción y el empleo para mañana, para poder distribuir más en el futuro—, ni tampoco que lo único que importa es que agrandemos la torta primero para redistribuir después. Hay que equilibrar equidad con el Uruguay productivo. En términos de los principales pilares de la reforma, ustedes tienen claro que hay una simplificación drástica del sistema que va hasta la eliminación de catorce o quince impuestos. Algunos de ellos porque son inconsistentes con el nuevo sistema tributario porque implicarían duplicaciones con el nuevo esquema; otros por las características que les decía hace un rato, impuestos ineficientes que distorsionan mercados, que ni siquiera recaudan, como el impuesto a los activos bancarios, el impuesto a las telecomunicaciones, el COFIS. Y entre los impuestos que serían inconsistentes con el nuevo esquema figuran el IRIC, el IVA, el IRP.

Entonces hay una reducción muy importante en el número de impuestos, algunos porque se sustituyen, otros porque directamente se eliminan.
Un segundo pilar tiene que ver con la racionalización del sistema. No sólo hay simplificación en el sentido de eliminar impuestos sino que también se busca una racionalización de la base impositiva con una lógica de tratamiento más homogéneo por parte de las medidas tributarias, tanto desde el punto de vista sectorial como integral, en el sentido del conjunto del sistema tributario. Es decir, tiene que existir una armonía en el sistema tributario en lo que son los impuestos directos, los impuestos indirectos, el Impuesto a la Renta Empresarial, el Impuesto a la Renta a las Personas Físicas, con los impuestos al consumo, al patrimonio, etc.
O sea, una racionalización…
Es la primera vez que se ve una reforma en el terreno fiscal, por lo menos en el Uruguay contemporáneo, donde se racionaliza o se procura racionalizar de manera integral el sistema tributario. Además, es una reforma pensada justamente para racionalizar y redistribuir la carga tributaria y no para incrementar la recaudación tributaria. Por tanto, no hay acá un ajuste fiscal encubierto tras una reforma tributaria, como sí ha sido el motivo de reformas tributarias en otras partes del mundo, o como sí ha sido motivo para transformaciones puntuales y parches en el sistema tributario en la historia reciente del Uruguay.
Entonces tenemos un pilar en la simplificación de impuestos, otro en la racionalización de la base tributaria, un tercer pilar obvio que es el de la introducción del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas —después vamos a hablar con más detalle de este tema—, y un cuarto pilar que es un enfoque del diseño de esta reforma y del sistema tributario, que nosotros llamamos un enfoque dinámico de responsabilidad fiscal.
Es decir, por un lado responsabilidad fiscal hoy y mañana, en el sentido de que el Estado tiene que seguir recaudando lo que necesita para funcionar y para cumplir con sus obligaciones. No queremos ajuste fiscal en el sentido de que no pretendemos un incremento en la recaudación, pero tampoco podemos sacrificar recaudación, porque eso implicaría sacrificar algunas de las funciones que el Estado cumple o dejar de cumplir compromisos, y eso no está planteado.
Entonces, responsabilidad fiscal en cuanto a que tiene que satisfacer lo que los técnicos llaman criterio de suficiencia, que es básicamente que los recursos generados por el sistema tributario tienen que ser suficientes.
Esto pauta restricciones al diseño, porque más allá de términos de equidad o de promoción de visión productiva, no todos los impuestos tienen las mismas capacidades recaudatorias. Hay un componente ahí de que la recaudación para que el Estado siga funcionando tiene que satisfacer.
Y decimos enfoque dinámico, ¿por qué? Porque nosotros concebimos la Reforma Tributaria no como un hecho que empieza y termina el 1º de enero de 2007, sino como un proceso de reforma que va a hacer que como el objetivo no es aumentar la recaudación, a medida que los ingresos fiscales mejoren por el funcionamiento más aceitado del nuevo sistema tributario, la propia reforma tributaria va a seguir incluyendo medidas a lo largo del tiempo que vayan en la dirección de sus objetivos. Por lo tanto está planteado que a medida que los ingresos suban, por efecto de un mejor funcionamiento del sistema tributario, se eliminarán otros impuestos —algunos están explicitados en el propio Proyecto de Ley— y habrá una mayor reducción de otros, como por ejemplo el Impuesto al Valor Agregado, cosa que también está escrita en el Proyecto de Ley.
Va a haber también una gradual disminución de impuestos implícitos en las tarifas públicas, es decir menores transferencias de las empresas públicas al Fisco a medida que la recaudación así lo permita.
Así, ese enfoque dinámico de responsabilidad fiscal apunta a que el Estado tiene que seguir funcionando, hay que ser responsable desde este punto de vista, pero la reforma no está pensada para recaudar más, y por tanto si se recauda más la reforma implica un proceso de ir adecuando el sistema tributario para satisfacer los mismos objetivos y los mismos lineamientos que están planteados de manera dinámica, a lo largo del tiempo.
Los lineamientos finos de la reforma, creo que a esta altura ya son bastante conocidos, pero déjenme por lo menos presentar el esqueleto.
En primer lugar hay un esquema de Impuesto a la Renta, que incluye Impuesto a la Renta Empresarial e Impuesto a la Renta de las Personas Físicas.
A nivel del Impuesto a la Renta Empresarial, lo más importante para decir son dos cosas: primero que hay un esquema de reducción de la tasa de referencia, que hoy en el Impuesto a la Renta de Industria y Comercio es del 30%. Estamos planteando la reducción al 25% como un elemento relevante de promoción de la producción, de la inversión y de la generación de empleo. O sea hay una rebaja que son cinco puntos porcentuales, pero que equivale al 17% del Impuesto a la Renta; cinco puntos en treinta, ¿verdad? Y, segundo, que a su vez se perfeccionan y se amplían incentivos a la reinversión y a la autocanalización del ahorro, es decir, hay una preocupación específica en todo el diseño del Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas que apunta a incentivar la reinversión, a incentivar lo que se llaman los procesos de autocanalización del ahorro. Se amplían los sectores donde todo esto puede suceder, se amplían los activos que pueden estar involucrados y también se amplían ciertas actividades. Acá el enfoque de estímulo no es un enfoque estrictamente sectorial. No es el agro, o la industria, o el comercio, o los servicios, en primer lugar porque cada vez es más difícil determinar los límites entre los sectores. En general la visión tiende a ver el proceso en cadenas productivas en donde las actividades incluyen, por ejemplo, una base agropecuaria, un procesamiento industrial, actividades de distribución, de comercio, de incorporación sistemática de servicios. La misma actividad general que culmina ciertos bienes o ciertos servicios incorpora cosas que en una visión más antigua, más segmentada, correspondían a los distintos sectores económicos.
Por lo tanto el enfoque tributario no puede estimular con esa visión sectorial, sino que entendemos que es más razonable tener estímulos destinados a actividades a nivel transversal, a nivel de todos los sectores de la economía; y en particular los estímulos están dados para la incorporación tecnológica, la calificación del personal, de los trabajadores y las certificaciones de calidad de procesos y productos.
En este punto el tema tiene implícita una visión de inserción externa. Uruguay necesariamente debe insertarse a nivel internacional de alguna manera, es un país chico, con mercado doméstico limitado y por lo tanto el crecimiento a largo plazo debe de estar asociado a la expansión de mercado. Bueno, uno lo puede hacer o bien aprovechando capacidades de desarrollo tecnológico, de aplicación tecnológica, de educación y capacitación de la gente, o bien a base de salarios bajos. Nosotros preferimos estimular que la inserción externa del país sea del primer tipo y no del segundo.
Esto, en términos generales, en cuanto al Impuesto a la Renta Empresarial.
El Impuesto a la Renta de las Personas Físicas por primera vez incorpora, desde la década del sesenta, el hecho de que deben tributar todas las rentas que generan las personas. Y aquí está planteado el tema de que si uno quiere asociar la carga tributaria a la efectiva capacidad de contribución de las familias, tiene que tomar en cuenta todos los ingresos de la ésta, porque la efectiva capacidad de contribución de la familia no depende sólo de algún tipo de ingresos sino del conjunto de los ingresos. Ya sean de fuente salarial, de pasividades o que tengan fuente en el factor capital, intereses, regalías, ganancias de capital…
Entonces este es un esquema en el que se van a computar todos los ingresos de la familia, sean de la fuente que sean, trabajo o capital, con un tratamiento que en términos técnicos se llama “dual”. Se trata de un sistema dual porque hace un tratamiento diferencial de las rentas del trabajo y de las rentas de capital. Este es un esquema que se está extendiendo a nivel internacional porque los factores capital y trabajo presentan diferentes formas de funcionamiento y de defenderse de los sistemas tributarios.
De esta forma, tanto desde el punto de vista de la administración tributaria, de la capacidad de fiscalización y de administrar el sistema, como la de evitar de que haya elusión de impuestos por parte de las distintas rentas, es que desde nuestro punto de vista es aconsejable y conveniente ir a una lógica de composición dual, es decir tratamiento diferencial de las rentas de capital y las rentas del trabajo.
Básicamente las rentas del capital se tratan a partir de una tasa proporcional; se le cobra, digamos, el 10% a todas las rentas de capital. El proyecto de ley prevé alguna excepción en los casos que se quiera promover algo o que no tenga sentido cobrar impuestos, por ejemplo los intereses de la deuda pública. Se quiere promover, por ejemplo, el ahorro en moneda local de largo plazo, entonces a los intereses de depósitos en moneda nacional o en unidades indexadas a más de un año se les va a aplicar una tasa de renta menor que la del 10%. Está planteado un 3%. O en el caso de las emisiones privadas a más de tres años. Así se utilizan el diferencial de tasa como un estímulo a la generación de ahorro de largo plazo y preferentemente en moneda nacional.
En el caso de las rentas del trabajo, lo que está planteado es un esquema no proporcional sino progresional. Las distintas franjas de ingreso van a estar tributando con tasas respectivas a cada franja creciente, desde 0% —dado que hay un marco de monto no imponible general— hasta 10, 15, 22 y 25%.
Ahí lo que está planteado es que una vez definida esa base de franjas y tasas, hay un monto no imponible que está en el orden de los 7.500 pesos mensuales, que es un monto ficto, deducible para todo el mundo. Esto de alguna manera tiene como soporte conceptual el hecho de que la gente incurre en ciertos gastos para generar la renta del trabajo (transporte, vestimenta), y después se van a habilitar deducciones adicionales que suman a ese monto no imponible, por los aportes personales a las jubilaciones, a los fondos jubilatorios, los aportes personales, DISSE, el Fondo de Reconversión Laboral, el Fondo de Solidaridad Universitario y gastos asociados a la salud de hijos menores de 18 años. En este punto particular nosotros lo planteábamos como cuotas mutuales, con un cierto tope, de hijos menores de 18 años.
O sea que hay un monto no imponible de unos 7.500 pesos, que rige para todo el mundo, y además hay un monto no imponible individual, que suma a ese monto básico lo que le corresponda a cada persona por aportes personales, pagos de cuotas mutuales por hijo, DISSE, etc.
Es así que se genera el monto no imponible individual. Eso se ubica en la matriz de escala de franjas que hablamos al principio, y de ahí se computará el aporte.
Esa es la lógica que planteamos en cuanto a las rentas del trabajo. Ustedes saben que en la propuesta original, cuando se hizo el proceso de consulta pública, básicamente nosotros pensábamos que para el arranque del proceso era conveniente tener en cuenta esencialmente sólo la deducción principal de los aportes personales, porque eso sería muy fácil de fiscalizar. Pero en el proceso de discusión pública se fueron incorporando algunos otros componentes al proyecto de ley que se presentó, y bueno, un mayor grado de sofisticación necesariamente también trae aparejado mayores requerimientos de la capacidad de fiscalización y contralor. Y acá surge otro de los equilibrios a considerar, ya no entre la equidad inmediata y el Uruguay productivo, sino un segundo equilibrio que hace a la sofisticación del sistema con un objetivo de equidad perfecta y la verdadera capacidad de aplicar un sistema demasiado sofisticado.
Siempre pongo el ejemplo de que si tuviéramos en vez de la DGI al Gran Hermano, es decir que gratis uno pudiera saber todas las variables posibles y fiscalizarlas momento a momento, ahí sí podríamos diseñar el sistema más sofisticado, con múltiples variables que realmente
diferencien la capacidad contributiva individual.
El problema es que no tenemos al Gran Hermano en la DGI, ¿verdad? Y fiscalizar todo esto implica un costo. Algo muy sofisticado puede parecer muy equitativo en los papeles, pero si después no tiene un correlato la capacidad de fiscalización no va a ser aplicable y no va a ser equitativo en los hechos. Es más, en general los que cuentan con más capacidades para evadir los sistemas tributarios son los que más tienen, ¿verdad?
Por lo tanto, acá hay un balance entre el grado de sofisticación con miras de equidad y la efectiva capacidad de aplicar ese sistema tributario en los hechos.
Creemos que el marco de deducciones que está planteando hoy el proyecto equilibra razonablemente la efectiva capacidad de la DGI y del BPS, que prácticamente van a ser los principales agentes involucrados en la administración de las rentas del trabajo, con lineamientos de equidad que intentan tomar en cuenta los problemas diferenciales de situación de las distintas familias del país.
Entonces ya hablamos del Impuesto a la Renta Empresarial, el Impuesto a las Personas Físicas, y de los impuestos a las rentas de capital y a las rentas del trabajo.
Un segundo bloque de modificaciones hace a los impuestos al consumo. Los impuestos al consumo hoy incluyen tanto el IVA como el COFIS. A su vez el IVA tiene una tasa básica y una tasa mínima, que son del 23 y del 14% respectivamente. El COFIS es un 3% adicional en los bienes y se aplica en la mayor parte de los procesos de generación de valor agregado de los bienes, pero en los hechos opera casi como un 3% adicional al IVA; casi, no llega.
Ahora, ¿qué estamos planteando en la reforma? Primero eliminar el COFIS porque es un mamarracho. El COFIS apareció como elemento compensatorio de tributación en el período de crisis. Cuando se le exoneran al agro y a la industria los aportes patronales a la Seguridad Social como mecanismo compensatorio de financiamiento de la Seguridad Social, se crea el COFIS, que es este “IVA plus”, que es bastante complicado en todas sus versiones. Aunque a veces la gente no lo vea, el COFIS lo está pagando. Y se llama Contribución al Financiamiento a la Seguridad Social para dejar bien en claro el tema de para qué se creó.
Nosotros estamos planteando eliminar el COFIS porque es un impuesto malo, desprolijo, y además estamos planteando reducir las tasas del IVA. La intención es llegar a un esquema con IVA básico al 20% e IVA mínimo al 10%. O sea que pasaría de 23 a 20% y de 14 a 10%.
Razones de prudencia fiscal hacen que la rebaja al  20% del IVA debe hacerse de manera gradual, hasta estar seguro de que la recaudación satisface el criterio de suficiencia. Por lo tanto estamos planteando bajar de a un punto; en el inicio de la reforma bajar un punto y facultar al Ejecutivo para bajar irreversiblemente de a un punto hasta llegar al 20%.
En la situación actual en materia de bienes, por ejemplo, se está pagando el IVA básico de 23% más casi un 3% por COFIS, o sea casi un 26%.
Entonces con la reforma tenemos una deducción de casi seis puntos porcentuales, de casi 26% estamos bajando a un 22% en una primera instancia y finalmente a un 20%.
Y en cuanto a la tasa mínima de IVA, además de eliminar el COFIS, se está bajando cuatro puntos inmediatamente, del 14 al 10%. O sea de casi 17 puntos se baja a 10 en los bienes y servicios de mayor incidencia en la canasta de consumo de las familias de menores ingresos.
Sabemos que a nivel público se ha discutido públicamente la conveniencia, la necesidad de ir hacia una generalización del IVA, es decir que todos los bienes y servicios tributen el mismo IVA.
Eso presenta ventajas a nivel de la administración fiscal, si todo paga lo mismo es más fácil de administrar. Nosotros creemos que el hecho de tener dos tasas de IVA, una básica y una mínima, no genera tal dificultad administrativa y contribuye por su diseño al componente de equidad, en la medida que hay un tratamiento de IVA menor a los bienes de mayor incidencia en la canasta de las familias de menores ingresos. O sea, no renunciamos, sino que promovemos esta utilización prudente de los impuestos al consumo. En este balance entre sofisticación y capacidad de administración, creemos que mantener una lógica de IVA mínimo e IVA básico no es tan sofisticado ni complejo de administrar y sí contribuye a un impacto diferencial en términos de equidad. Se favorecen los sectores de menores ingresos, porque la rebaja mayor de IVA se da en la tasa mínima y por lo tanto se da en la canasta de consumo de las familias de menores ingresos.
Se mantiene un número limitado de bienes exentos y hay algunas modificaciones de la base imponible, que nosotros entendemos racionalizan la base de imposición de los impuestos al consumo. Pero quiero dejar claro que en general hay una reducción de la carga tributaria asociada al consumo en términos globales.
También es necesario considerar aspectos menores pero que hacen al asunto. Los no residentes se tratan de manera simplificada. Estamos hablando de personas físicas gravadas con un 10% sobre el ingreso bruto, o sea que acá no hay deducciones, lo que hay es un esquema simplificado de una tasa del 10% al ingreso bruto. En materia de Impuesto al Patrimonio se mantiene esencialmente la estructura del Impuesto al Patrimonio de las Empresas y se apunta a reducir el Impuesto al Patrimonio de las Personas Físicas.
Aquí un poco la idea es que a la larga el patrimonio es renta acumulada. Si uno está gravando la renta, hay una suerte de doble tributación si también grava fuertemente el patrimonio. Nosotros creemos que el Impuesto al Patrimonio hay que mantenerlo como elemento de control cruzado con el Impuesto a la Renta, pero que a la larga no tiene que ser necesariamente gravoso. Podrá analizarse algún proceso de reducción gradual y no subrepticia como la que está planteada, pero básicamente el concepto es ese.
Y a nivel del IMESI se van a mantener los rubros que están afectados por este impuesto. En todo caso se irán adecuando las tasas con una lógica de no perder recaudación, sobre todo tomando en cuenta que algunas cosas pasan de estar gravadas por el IVA a no estarlo y viceversa.
O sea, acá hay un manejo que mantiene cierta correspondencia con los lineamientos que la ley dé. Siempre el Ejecutivo ha tenido cierta discrecionalidad sobre los límites que la ley plantea para la lógica del IMESI, que tiene objetivos varios en general, o de desestímulo al consumo de algunos productos, o simplemente de mera recaudación o de facilidad de recaudación.
Recuerden lo que les decía hoy en referencia a que acá hay que tomar también en cuenta el criterio de suficiencia, que los recursos tienen que ser suficientes y a veces hay cosas que no son impecables o totalmente pulcras, en un sentido conceptual, pero es la forma fácil de recaudar lo que se necesita, ¿verdad? El IMESI también es parte de ese esquema que facilita la suficiencia de los recursos fiscales. Está planteado también el problema de prohibir la instalación de nuevas sociedades financieras de inversión y adecuar las existentes en un plazo determinado, no más allá de 2010. Creemos que mantener la estructura de SAFIS no genera esencialmente beneficios para el funcionamiento económico; todo lo que se puede hacer por medo de las SAFIS se puede hacer en el régimen general de sociedades, y en general la existencia de SAFIS contribuye a la mala imagen, la mala reputación a nivel internacional. Creemos que pagar ese costo reputacional no se justifica por los eventuales beneficios que el régimen de SAFIS otorga, dado que todo lo que hacen las SAFIS se puede hacer en el régimen general de sociedades.
Se mantienen los criterios del secreto bancario, en cuanto a que es necesaria una decisión judicial para su levantamiento en los procesos que pueda llevar adelante la administración tributaria. A su vez está planteado modificar no sólo los aspectos estrictamente tributarios, sino también algo que hace a la ecuación financiera global de carga del Estado para las empresas, no solamente en la parte de impuestos sino también en los aportes patronales a la Seguridad Social.
En ese sentido hoy la situación es muy desigual, muy caótica en términos de sectores y empresas. Hay sectores totalmente exonerados, básicamente después de la crisis el 2002, no antes, y empresas que pagan el 6,5, el sector comercio y servicios que paga el 12,5, empresas públicas que pagan el 24 y el 26,5. Las únicas que estamos dejando fuera de esta propuesta de cuasi unificación de los aportes patronales son las empresas financieras públicas y privadas, porque tienen un régimen especial asociado al funcionamiento de la Caja Bancaria. Como la Caja Bancaria va a ser objeto de un análisis y de una propuesta específica, entendemos que no es conveniente alterar sustancialmente la ecuación a este nivel, por el momento, pero entendemos que sí es conveniente ir a un mayor equilibrio en el tratamiento de aportes patronales en todos los demás sectores de la economía.
Se está planteando la posibilidad de extender el régimen simplificado de algunos tributos para los microemprendimientos. Hoy por hoy, el monotributo es sólo para empresas muy pequeñitas que operan en la vía pública, pero la evaluación es que ha sido un elemento que ha ayudado a cierto grado de formalizaciones en la economía de esos muy pequeños microemprendimientos y por lo tanto entendemos que puede ser factible utilizar ese instrumento para ayudar a la formalización de muy pequeñas unidades, estén o no estén en la vía pública.
La discriminación del tema de la vía pública sirvió en su momento, y a esta altura consideramos que ese buen instrumento también puede servir para otras actividades.
A su vez, en un plano más anecdótico si se quiere, se genera una tasa de control regulatorio del sistema financiero. Es decir, así como ya existen para la regulación de servicios públicos tasas de contralor que cobran las unidades reguladoras a las empresas reguladas, la misma lógica planteada para las empresas financieras, bancos, aseguradoras, AFAP y empresas asociadas a la custodia de valores, que remuneren o compensen de hecho el costo que tiene el Estado en la actividad de regulación, porque la regulación en el sistema financiero tiene también un valor para las empresas reguladas.
Resumiendo, hay una lógica general que hace que este sea un esquema donde las tasas en general van a ser menores, un esquema que entendemos que va a ser más simple, más simplificado en cuanto al número de impuestos y al entrecruzamiento, en donde hay más equidad sectorial, y por tanto el tratamiento más homogéneo facilitará el contralor y la fiscalización. Entendemos que ese esquema promueve la generalización de la economía y dificulta la evasión. Comparando con el sistema actual, en el que las tasas son más altas, donde todo es intrincado, existen impuestos complejos, hay mucha perforación y mucha capacidad de salirse del sistema, nuestra propuesta creemos que pule bastante todas esas situaciones y por lo tanto contribuye a la formalización de la economía y hace más costosa o más difícil la evasión impositiva.
Además el hecho de apuntar a un equilibrio sectorial en materia de imposición y de aporte a la Seguridad Social, y de cubrir además todas las rentas con tratamiento particular, facilita la transparencia del sistema. Va a ser más fácil saber quiénes pagan impuestos y cuánto. Y reducir las perforaciones del sistema también es un componente de transparencia.
Actualmente el esquema es tan complicado, existen impuestos tan complejos y hay tantas perforaciones que no está muy claro quiénes ni cuántos pagan impuestos. Si a su vez a eso le sumamos que tampoco está muy claro cómo funcionan los subsidios, la devolución de impuestos u otro tipo de renuncia fiscal, hoy por hoy la sociedad no ve de manera transparente el proceso redistributivo que hay en el funcionamiento fiscal, o sea, a quién se le están cobrando impuestos y quién se está beneficiando con subsidios y exoneraciones.
Creemos que esta es una de las patas fundamentales, tratar de facilitar la transparencia por el lado de los ingresos y estamos trabajando ahora en el ministerio para entender mejor y transparentar más lo concerniente a la devolución de impuestos, los subsidios y las renuncias fiscales.
Hoy les hablaba del enfoque dinámico de responsabilidad fiscal, porque lo que está planteado explícitamente en la ley es que a medida que la recaudación fiscal vaya respondiendo al nuevo sistema tributario se sigan eliminando impuestos en general distorsivos de los mercados, por ejemplo el impuesto a la compra de moneda extranjera de las empresas públicas, el impuesto a las compañías de seguros, el Fondo de Inspección Sanitaria. Disminuir también la tasa de IVA que baja ya del 23 al 22%, pero que está planteado que llegue al 20%, y a su vez disminuir gradualmente las transferencias de las empresas públicas al Fisco en la medida que la recaudación lo permita. Hemos tratado sobre objetivos y pilares de la reforma y algunos de los principales lineamientos.
[Proyección de gráficas.]
Vamos a ver rápidamente algunos numeritos a fin de dar un panorama… Bueno, en realidad me refería a una perspectiva histórica; no salieron tres gráficas que después las pueden consultar en la página web del Ministerio de Economía, que básicamente muestran la otra reforma. Es decir cómo evolucionaron los impuestos de la recuperación democrática para acá.
En veinte años creemos que hubo tiempo para hacer reformas tributarias. Bueno, veamos qué pasó. Y ahí lo que no ven, pero me hubiera gustado que vieran, es cómo evolucionaron las tasas mínima y máxima del IVA, cómo evolucionaron las tasas del Impuesto a las Retribuciones Personales y en qué niveles estaban, y cómo evolucionó el Impuesto a la Renta Empresarial en estos veinte años. Eso de alguna manera para poner en perspectiva la propuesta de reforma tributaria, y claramente va a mostrar que es la primera vez en veinte años que se plantea reducir el IVA, que es la primera vez en veinte años que se plantea reducir el Impuesto a la Renta Empresarial, y que la tasa efectiva del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas, en el 90% de los casos, está por encima de lo que históricamente se cobró como Impuesto a las Retribuciones Personales. Eso lo vamos a ver ahora también en lo que es el impacto de liquidar por perfiles de ingresos.
Creemos que incorporar esta perspectiva de mediano plazo ayuda a evaluar los componentes de la reforma y contribuye a la discusión pública de algunas críticas y comentarios que se hacen sobre ella.
No les voy a explicar estos dos cuadritos que vienen, simplemente decirles que también están evaluadas las ganancias y pérdidas de recaudaciones estimadas. Las pérdidas son un hecho, las ganancias son estimadas, pero básicamente lo que quiero mostrarles de estos dos cuadros —que son el mismo en realidad, pero que si lo ponía todo en una lámina no se veía nada— son los impuestos que se eliminan, cuánto se pierde de recaudación, los que se modifican, que hay ganancias y pérdidas, los impuestos nuevos, que son ganancias estimadas de recaudación.
¿Qué cosas quiero destacar? Básicamente dos. Primero, el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas, acá tenemos en millones de dólares de 2005 y el porcentaje del producto. El Impuesto a la Renta de las Personas Físicas va a estar recaudando en el entorno del 2% del producto. Lo digo porque a veces como la discusión central pública del tema se da alrededor de esto y de los mazazos posibles y de cómo va a afectar brutalmente la vida de la gente, yo quiero que tengan en cuenta que en términos recaudatorios el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas no está representando una magnitud desmedida de la carga fiscal.
En segundo lugar quiero destacar que entre ganancias y pérdidas estimadas, por toda la modificación tributaria, nos está dando un déficit de unos 73 millones de dólares; eso para enfatizar la idea de que acá no estamos haciendo una reforma tributaria con un ajuste fiscal atrás. Este déficit no nos preocupa básicamente demasiado porque esto está hecho con base en el año 2005 y la reforma empezará a operar en 2007. Con la evolución de la economía de este año y con la mejora de eficiencia de la DGI pensamos que se trata de un déficit manejable que va a ser absorbido por este proceso, ya que básicamente al 1º de enero de 2007 estimamos que este cuadro debería dar aproximadamente cero. Esto lo digo para enfatizar el hecho de que acá no estamos haciendo la reforma tributaria para recaudar más, sino como un elemento de redistribución de la carga tributaria con una lógica de equidad y destino a la producción.
Ahora sí. Lindos colores, no salió el decil diez, pero igual se los cuento. ¿Cuál es la idea acá? En Uruguay hay aproximadamente un millón de hogares, cada decil representa un grupo de cien mil hogares, más o menos, un poquito más, ordenados de menor a mayor en términos de los ingresos per cápita de cada hogar, o sea que los primeros deciles corresponden a los hogares de menores ingresos, los últimos a los de más altos ingresos.
Y ahí lo que tienen es lo que se llama la tasa efectiva del IRP, es decir lo que efectivamente se pagaría, estimado, por Impuesto a la Renta de las Personas Físicas dividido el ingreso de los hogares. Lo que cada hogar pagaría dividido el ingreso de los hogares, esa es la tasa efectiva. Porque por ejemplo la tasa del 10% del capital, o las del 10, 15 o 20% en el trabajo, son para ciertas franjas, para ciertas cosas, pero existe una gran diversidad de imponibles, cosas que pagan cero, otras que pagan el  3% [...]*Por problemas técnicos se interrumpe la desgrabación. Les voy a mostrar cuatro pequeños gráficos, que por suerte salieron bastante bien, que son los equilibrios uno, dos, tres y cuatro. El primero es el equilibrio entre los objetivos. Ésta no es una reforma con un único objetivo, es una reforma con múltiples objetivos, básicamente: equidad, eficiencia administrativa y económica —eso es eficiencia desde el punto de vista de la capacidad de administrar y fiscalizar el régimen—, y también dar adecuados incentivos para la eficiencia económica del ordenamiento de las empresas, y la consistencia y el estímulo con el ahorro de la inversión y la generación de empleos.
Son tres objetivos que a veces se retroalimentan, o sea ir a una mayor equidad horizontal seguramente facilita la eficiencia, y probablemente en función de las tasas pueda estimular el empleo, pero también a veces pueden entrar en conflicto. Un poco el ejemplo que les ponía hace un rato, si toda la equidad es para hoy capaz que estoy sacrificando estímulos de ahorro e inversión y por lo tanto estoy perturbando la distribución del ingreso mañana. Pensar que lo único que tengo que pensar es en el ahorro e inversión de empleo hoy, olvidándome de la equidad, corresponde a la famosa frase de “agrandemos la torta hoy y redistribuyamos mañana”. Estoy planteando esto en términos de extremos. Si pensáramos que lo único que importa es la eficiencia, iría por ejemplo a un IVA generalizado. Pero como queremos también contemplar el elemento de equidad es que optamos por un IVA con dos tasas.
Lo que quiero decir es que así como a veces los objetivos se retroalimentan, también a veces entran en conflicto, por lo tanto cada medida debe analizarse. Y de manera integral, la reforma debe analizarse a la luz de un equilibrio: el de respetar avances en los tres grandes objetivos de la reforma.
Equilibrios dos. Ya nos salimos del contenido mismo de los objetivos de la reforma y vamos a una lógica de diseño e implementación. Acá el objetivo no es escribir la mejor reforma tributaria sino aplicar en los hechos el mejor sistema tributario.
Y las posibilidades tienen que ver no sólo con el contenido de objetivos múltiples, sino que además el grado de sofisticación, el grado de las formas del diseño tiene que tener en cuenta dos aspectos: la aplicabilidad, o sea la capacidad de gestionar, administrar, fiscalizar el sistema, y la recaudación.
Es lo que les decía hoy, de pronto en términos de contenidos lo mejor es concentrarse en ciertos impuestos, sería lo más equitativo, lo más eficiente o lo más estimulante para el ahorro, pero quizás se trata de todo un conjunto de impuestos que recaudan poco, que tienen poca capacidad recaudatoria. Bueno, uno a veces tiene que sacrificar el espíritu conceptual en aras de la recaudación. O a veces uno tiene que sacrificar sofisticación en pos de una mayor equidad, o de lo que sea, en aras de poder aplicar el sistema. O sea que cada elemento de la reforma, cada modificación posible y la reforma en su conjunto tienen que equilibrar el logro de los objetivos, la efectiva capacidad de fiscalización y de administración, y la recaudación necesaria para que el Estado siga funcionando.
Equilibrios tres. El mundo tributario en Uruguay no nace el 1º de enero de 2007, sino que hay un esquema de punto de partida que es el sistema vigente, tanto en términos de normas como en términos de prácticas administrativas, de cultura, de hábitos, a nivel de la administración y de los contribuyentes. Es decir que hay un sistema vigente que es necesariamente el punto de partida, y por otro lado está el hecho de que se procura una reforma integral del sistema. Si uno quisiera ponerle parches al sistema vigente, como se ha hecho en el pasado, bueno, el sistema vigente en su conjunto no sufriría mayormente. Pero si uno lo que procura es una revisión integral que modifique parte de la lógica del sistema tributario, acá hay que equilibrar el hecho de no quedar en parche por respetar demasiado las “inercias lógicas” del sistema vigente y tampoco olvidar de que ésta es una reforma integral, sustancial del sistema.
Y por lo tanto necesariamente tenemos que ver la reforma como proceso, no todo puede cambiar de un día para el otro, pero no sólo por la lógica de responsabilidad fiscal que les hablé hoy, del tema recaudación, sino también por el lado de procedimientos administrativos, de cultura. Acá hay cambios culturales que van a llevar mucho tiempo, el pasar a una lógica de impuesto a la renta personal implica cambiarle la cabeza a la gente, que no está habituada a tener una lógica de contribuyente. Y cuando digo lógica de contribuyente no me refiero sólo a su obligación de pagar impuestos, a sentir de manera inherente la obligación de pagar impuestos, sino también a exigir que con los impuestos se hagan las cosas que hay que hacer.
En otros países del mundo donde esto ya tiene una historia, esa cultura del contribuyente es de ida y vuelta. Por un lado no es ningún mérito evadir impuestos en otros países, a veces acá parece que sí. Espero que cada vez menos, y me parece que algunas señales en ese sentido son siempre buenas. En otros países realmente es deshonroso evadir impuestos. Ya está internalizado de que por algo uno tiene que pagar impuestos, pero también la exigencia del contribuyente a lo que el Estado hace con su dinero.
Un cuarto grupo de equilibrio.
Yo sé que esto involucra dimensiones diversas, acá no es solamente el aspecto técnico, los resultados técnicos de una reforma tributaria. Cuando hablamos de Reforma Tributaria estamos hablando de los ingresos del Estado que salen de los bolsillos de la gente, o sea acá es ineludiblemente un proceso político, en cuanto a que requiere mayorías, en cuanto a que requiere acuerdos. Indudablemente va a ser mejor implementada una Reforma Tributaria si la gente tiene internalizado que el nuevo sistema tributario es mejor que el anterior.
Hay un tema de valores a nivel de la difusión pública de qué cosas deben enfatizarse en términos de equidad o no. A su vez la búsqueda de acuerdos y de consensos no puede deshilachar los resultados y los efectos reales de la reforma, no se puede vaciar de contenido el hecho de que hay una reforma integral; ahí hay que tener también una visión equilibrada. Y también tomar en cuenta el funcionamiento a veces parcial y corporativo de grupos de interés y demás que son también agentes políticos en ese sentido, y acá hay que equilibrar el hecho de viabilizar políticamente la reforma, considerar las situaciones particulares pero sin perder de vista que tiene que haber un enfoque general que satisfaga los objetivos generales de la Reforma.
No necesariamente la sumatoria de intereses de grupos lleva al interés general; la visión global de los impactos de una reforma no necesariamente surgen de la sumatoria de los grupos de presión.
Es legítimo que operen, cada uno que defienda lo suyo, está perfecto, y a la hora de legislar y de gobernar hay que tomar en cuenta las voces de los distintos grupos, cómo no, pero a su vez no perder de vista que hay objetivos generales que deben satisfacerse, que son los objetivos explícitos de la Reforma Tributaria.
Esto fue un poco una panorámica de los múltiples equilibrios y facetas que nosotros permanentemente tenemos presente a la hora de evaluar por qué ciertas medidas sí,  por qué ciertas otras medidas pueden ser más complicadas, por qué no satisfacen un manejo equilibrado… Que no es tampoco medida a medida, punto a punto, es en el enfoque de cómo se inserta en la reforma en su conjunto, en la reforma integral del sistema, en la búsqueda de que se satisfagan todos estos equilibrios.
O sea quería transmitirles esto porque a veces se termina en una discusión pública porque tal sector allá abajo dice que si pasa tal cosa en materia tributaria se acaba el mundo, tal otro grupo en el otro lado señala otra cosa… Y está bien, reitero, que cada uno exprese sus intereses. Creo que el impulso que se ha dado desde el gobierno para que esta difusión sea lo más amplia y pública posible, que haya absoluta transparencia con los intereses en juego, va a permitir sopesar y compensar de mejor manera un proceso que es esencialmente político.
Esta es una panorámica del contenido y de lo que rodea la discusión sobre la Reforma Tributaria. Nosotros estamos convencidos de que equilibra razonablemente una mejor distribución del ingreso hoy, dado que el  80% de la gente va a estar, sin duda, igual o mejor.
En donde se le está pidiendo un esfuerzo un poco mayor, nada desmedido, al 10 o 15% por ciento de la población con mejores ingresos en el país, y que a su vez se equilibra con un nuevo esquema que permite estimular el ahorro, estimular la inversión, generar nuevos empleos, y esto por lo tanto mejora las perspectivas para el futuro.
La Reforma Tributaria es un problema, un problema en sí mismo por su propia dimensión, pero además hay que enmarcarla en todo el conjunto de medidas que el gobierno está impulsando, en lo que estamos pensando como una corrección, una mejora para el clima de negocios y el clima de inversiones en el país. La racionalización del sistema tributario, racionalizar toda esta cosa agujereada que hay hoy, el tener las reglas bien claras, y el hecho de que esto se perciba como una reforma de largo plazo, con nuevas reglas creíbles y estables en el largo plazo, mejoran, sin duda, desde nuestra perspectiva, el clima para la toma de decisiones de ahorro y de inversión y de generación de empleo.
Por lo tanto la Reforma Tributaria, además de tener la importancia que tiene en sí misma, tiene también importancia en tanto contribuye a la mejora del clima de negocios. Y se complementa con otros aspectos de la política económica o de la política de gobierno, que entendemos deben ser la de generar buenas reglas, estables, creíbles, de largo plazo, para que el clima de negocios realmente tenga la estabilidad necesaria para que los agentes puedan tomar decisiones con un horizonte de largo plazo.
Personalmente, dejaría un poco por ahí, y quedo a disposición de preguntas, opiniones, etcétera.